Research on Bidding Risk under PPP Mode
张超 ZHANG Chao；李素蕾 LI Su-lei
（山东理工大学建筑工程学院，淄博 255049）
（School of Civil and Architectural Engineering，Shandong University of Technology，Zibo 255049，China）
摘要：经济正飞速发展的中国，PPP项目不断增多，而PPP工程复杂、投资大、周期长， PPP项目中政府一般通过招标的方式选择合作伙伴，所以PPP模式下的招标举足轻重，其中的风险问题决定着项目的好坏与成败。基于此，文章就PPP项目招标阶段风险进行分类，并且用函数对风险等级进行划分，明确风险分配规则，整理分析了有效的风险控制措施，最后进行工程实例剖析得出相关结论，希望可以为PPP项目的招标提供一个有效的借鉴和参考。
Abstract: With the rapid development of China's economy, PPP projects are also increasing, while PPP projects are complex, large investment and long cycle. In PPP projects, the government usually chooses partners through bidding, so bidding under the PPP mode plays a decisive role, and the risk of which determines the quality and success of the project. Based on this, the paper classifies the risks in the bidding stage of PPP project, and divides the risk grade by function, clarifies the rules of risk allocation, collates and analyses the effective risk control measures, and finally draws relevant conclusions through the analysis of Engineering examples, hoping to provide an effective reference and reference for the bidding of PPP project.
关键词：PPP；招投标阶段；风险管理
Key words: PPP；bidding stage；risk management
中图分类号：X820.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）22-0037-03
0 引言
PPP模式即政府与社会资本在公共工程领域的合作供给，最终提供某种服务或者是公共物品。这几年，PPP模式在我国飞速发展，PPP项目也不断增多。
搜标网（SOBIAO.ORG）2010年统计的数据表明，当年公布的各类招标（采购）通知为134.8万条，其中公告67.9万条、对变更的澄清7.9万条、授标公示40.7万条，由此可以推算：
招标项目变更率=变更条数/公告条数=11.7%
中标结果公示率=中标条数/公告条数=59.9%
由以上数据来看，招标失败率相当高，若招标失败那么项目将无法开始，而PPP项目对每个环节都要求更高，所以， PPP项目的招标部分必定面临着问题和风险。因此相关的专家对于PPP项目的招标前期以及招标过程进行了深入研究。
PPP范围管理提出了过程变数大、变更重视不够，契约精神不够的问题，并提出采用做好前期评审和谈判，重视书面文件，加强契约精神三项对策[1]。PPP项目参与方较多，投资金额巨大，存在政治风险，经济风险，工程建设风险，技术风险，财务风险，张冬梅等相关专家对此介绍了相应措施：规范法人治理结构；完善和细化招标制度和流程；加强招标工作人员的综合素质培养；加强招标活动的监管；建立评标专家考核制度；建立PPP项目风险预警机制[2]。PPP项目的招标模式和传统招标模式大不相同，对招标代理机构的要求更高。刘畅等人提出PPP对于招标机构新要求：法律规章待完善；人才瓶颈将凸显；业务发展模式待突破。招标机构应加快提升、转型，专业的机构应当使环节的各类条款落地；要有PPP项目实施专业团队；尽早介入政府PPP项目前期准备工作；提高招标代理机构总协调能力[3]。PPP项目也存在一般建设工程招标管理中的安全风险，比如评标办法中的风险；有形建筑市场的风险； 监督管理中的风险等等，可以采用注重评标办法的优化、电子招标平台的建立、对招标监督管理工作的强化等预防措施[4]。《招标投标法实施条例》第九条与《招投标法》中关于二次招标就产生了冲突。所以，采用招标方式采购 PPP项目，可以直接承接项目的设计和施工等任务，免于二次招标[5]。然而，国际项目面临的风险更大、更复杂。根据国际形势的变化情况，对于政治法律、准入、不正当竞争、程序几类风险，应全面分析项目所在国的法律法规，深入研究国际PPP项目可行性，严格审查不当竞争[6]。有些风险是不可避免的，当前很多的工程招标风险普遍存在原因是什么呢？招标管理体系不健全；招标管理人员专业素质较差；招标阶段监督力度不够[7]，这也是PPP项目同样面临的风险产生原因。
上述研究反映了现阶段PPP模式存在的一些风险以及问题，并提出了相应的决策方法，使PPP模式的招标在一定程度上能够合理分配风险、科学规避风险。然而，PPP模式具有许多可变性和不确定性，工程项目不同，其对应的具体详细的PPP模式也不尽相同，而且上述资料所列举的风险问题也很局限，并没有提到关于政府信用、项目审批、经验数据等风险，风险的考虑不够全面和细致，所以基于此，本文提出了PPP项目招标过程中还普遍面对的风险以及相应的解决措施，对于风险进行客观的分类以及等级划分，为PPP项目的招标环节提供了规避风险的方向和依据。
1 PPP项目招标阶段的风险识别
通过对PPP项目在国际上以及国内的发展过程中因招标而导致失败的项目进行客观全面的分析之后，根据各风险对于整体招标项目影响力的范围和大小，风险发生后产生的结果破坏程度对风险进行了分类，大致分为项目自身风险、经验及技术风险、资金风险、内外部环境风险四类：
1.1 PPP项目自身风险
1.1.1 项目审批、协调风险
项目需要很多的许可以及各种资料文件的审批。如：固定资产投资、建设工程规划等决议书许可证；明确表述项目的规划用地；政府的相关决策因为文件资料不足或者决策程序不规范等导致最终决策出现问题；PPP项目的审批很可能会延误，此外，在项目获得批准后，很难对项目的性质或范围作出必要的商业调整；PPP模式下的项目环节较多，涉及的参与方也较多，难以协调，工作配合不够顺畅。
1.1.2 项目本身存在风险
PPP项目本身就是风险共担和利益共享，但PPP项目本身的公益性，与想要获得更大利益是矛盾的，这种利益的主动权把握在政府手中，并且PPP项目投资回收期较长，对企业资金有过高的要求，招标准备阶段和项目设计审批阶段的时间和费用成本会相对增加，不少企业迫于压力和对成本回收的担忧会逐渐走出政府视线。
1.2 经验及技术风险
1.2.1 经验数据风险
项目缺失协同工作的平台，这样也就有很多的不确定性因素，从而导致工程成本难以控制。而且，PPP项目在招标过程需要大量的技术和经济指标来分析风险指标，但相应的数据库中这些数据较匮乏，缺少信息共享平台，不够准确和可靠，导致前期花费大量时间和资金。
1.2.2 技术风险
招标文件表达不准确：招标人所需产品各方面的要求和条件详细准确的表达在招标文件中，否则投标人也会乱了阵脚。招标文件中的合同条款或特许经营协议拟定不严谨,没有一定的预见性,未合理的考虑社会环境的变化，没有约定好各自的权利和义务、明确各自承担的风险以及应对纠纷的处理措施。合同价格风险：有关价格或特许经营期限的变化。
1.2.3 专业人才风险
因我国PPP模式起步较晚，所以理论和管理方面还存在很多不足，很多项目对于PPP模式的应用程度还相对较低。人员的综合和专业素养不足够支撑整个项目，政府缺乏专业的招标人员，导致招标过程不规范，容易造成职责混淆，容易出现监督和管理不力，阻碍项目的进行。中国高等教育的课程当中至今还未出现关于PPP项目的专门教程。
1.3 费用风险
此项风险基于建设完工之后的费率计取和费用收取。项目公司对设施的使用者收取费用的多少及方式不好把控。还有像费用变更的风险，设施完工投入使用后，其使用费在全国或者地方的整体价格调整下，会影响到项目的整体资金回收。
1.4 内外部环境风险
1.4.1 法律风险
政策不完善，到现在为止还未出台专门对于PPP的详细立法，已经出台的规范性文件效力不足，比如对于双方风险的详细分配，责任和任务的分担明细以及收费标准等都还相当的不明确，导致PPP项目很多时候无据可依，对于政府的项目融资招标来说更困难。法律也存在关于时间和文件要求规定不对应的风险。
1.4.2 政府信用风险
政府单方面失信也是一大风险。有些合同中地方政府为了逃避风险，经常以各种原因违反合同。所以符合条件的企业单位因担忧政府失信而不参与招标，失去了招标的意义和作用。
1.4.3 人员腐败风险
PPP项目性质更有助于政府和企业之间的利益滋生，有更多的人员利益与项目挂钩，导致项目方案以及项目运行产生更多的腐败，扰乱市场秩序。例如，表面公开招标，却私定中标企业。这样的招标不足以说服众人，也会逐渐让很多企业就此退出PPP项目。
2 阶梯式风险管理机制的框架构建
根据各种重大风险的发生频率及其影响的严重程度，风险等级从低到高分为1、2、3、4四个等级，风险区间分为安全区、警戒区、事故区和严重区四个区段。引入实时风险量化值?字1、?字2、?字3、?字4，?字1是PPP项目投标风险中项目自身风险的实时量化值，?字2是PPP项目投标风险中经验及技术风险的实时量化值，?字3是PPP项目投标风险中资金风险的实时量化值，?字4是PPP项目投标风险中内外部环境风险的实时量化值，其中?字=ρ×δ，ρ代表风险发生的概率，δ代表风险发生带来的不利后果。?琢1、?茁1、?浊1、?滋1、?琢2、?茁2、?浊2、?滋2、?琢3、?茁3、?浊3、?滋3、?琢4、?茁4、?浊4、?滋4分别是风险量化阈值，其中?琢1、?茁1、?浊1和?滋1是安全区间中的风险阈值，并记录为?姿1，即?姿1={?琢1，?茁1，?浊1，?滋1}。当实时风险量化值均小于四类风险的阈值时，即?字1小于或等于?琢1，?字2小于或等于?茁1，?字3小于或等于?浊1，?字4小于或等于?滋1，此时PPP项目投标风险水平处于安全地带；?琢2、?茁2、?浊2和?滋2是警告区域的风险阈值，记录为?姿2，即?姿2={?琢2，?茁2，?浊2，?滋2}。当实时风险量化值分别小于?姿2中四种风险的阈值时，PPP项目投标风险水平处于预警区；?琢3、?茁3、?浊3和?滋3是事故区的风险阈值，记录为?姿3，即?姿3={?琢3、?茁3，?浊3，?滋3}。当实时风险量化值分别小于?姿3中四种风险的阈值时，PPP项目投标风险水平处于事故区；?琢4、?茁4、?浊4和?滋4是严重区域的风险阈值，记录为?姿4，即?姿4={?琢4、?茁4、?浊4、?滋4}。当实时风险量化值分别小于?姿4四种风险的阈值时，PPP项目投标风险水平处于严重区域。安全区是指PPP项目招标的风险因素在可控范围内。此时，项目自身风险、经验及技术风险、项目审批、协调风险和内外部环境风险并不影响PPP项目招标的稳定高效运行。警戒区（Worning zone）是指由于外部环境的意外变化，四种风险的风险量化值高于安全区阈值的情况。当外部条件恢复正常时，实时风险量化值将立即恢复正常。这种情况发生的时间很短，对PPP项目招标的影响较小。此时，需要监控风险。事故区是指PPP项目招标的四种风险因素的实时风险量化值严重偏离安全区的风险阈值，个别风险因素的实时风险量化值大于预警区的风险阈值，甚至四种风险因素的实时风险量化值也高于预警区的风险阈值，从而影响整个招标过程的正常运行，需要及时做出应对策略；严重区域是指风险因素的实时风险量化值高于事故区域的临界风险值，影响了PPP项目招标的核心功能。有必要对招标的基本方法和程序进行升级、改进和优化，重新设计其招标目标和要求。
3 对于招标的风险控制方法及对策
针对以上发现的问题以及招标风险，应当运用合理的措施承担相应的风险：①PPP相关的政策还相对较少，对于模式本身的详细法则和政策还不足以使PPP项目完整安全优质的建成，所以政府等相关行政部门应当尽快补充相关文件、形成完整详细的法律规范，明确招投标过程中所涉及的法定时间；②当前的经验以及专业人员缺失在我国相当严重，因为还没有相关的专业培训和正式资料出现，应该针对这个短板，着手整理相关的项目详细数据及资料，在一些高校开展相关的专业，进行系统的知识和信息的教育教学，经历实践；③政府部门应当主动承担一些风险，比如办理相关的手续，在招标资料中明确冲突解决办法以及协调承诺；④政府建立相关监督机制以及监督部门，专门对于PPP项目的各个环节以及相关的各个管理人员进行监督，相对独立于其他部门，监察招标的每一个细节，全面跟踪，避免冲突和不公平的发生，杜绝腐败行为，而且使PPP项目更加清晰透明，拒绝暗箱操作；⑤在招标的相关文件当中确立关于费用的收取、费率的多少、费率变更的处理措施等等，比如政府部门在招标公告当中可以提出若费率变更，政府部门提供相应的损失补偿；⑥平时就加强每个部门之间的联系，及时召开项目部门重要人员例会，共同商议问题，避免部门之间的信息不流畅阻碍项目运营；⑦合同中关于价格部分尽量详细、完善。此外，为防止出现低价中标和抢标，招标文件中应该规定具体处理办法。
4 工程实例
①以费用收取和费率变更风险为例，某省项目与社会资本合作，建立了A有限公司，签订协议向甲公司销售电力，规定每年最低售电量为6600h，电价为0.56元/（kW·h）。而在不久之后，乙电厂投入新机组，该省物价局批复的新电价为0.41元/（kW·h）。两个月后，省计委将之前甲的最低购电量6600h减为6000h。但因合同限制，甲仍然必须以约定的电价购买6600小时的电量，由甲公司自己掏钱弥补差价。但是如果像以上提出的建议和解决方法来看，如果政府部门与社会资本之间订立合同的时候更好的将合同详细到每一个环节，思考更全面，在合同中就签订好若发生费率调整或者费用收取问题的话，那么问题出现之后也会比较合理化的照合同进行调整，主要责任方负责，就不会产生此类严重问题。②再以政府信用风险为例，在某市处理污水项目中，丙公司与丁排水公司在第一年签订合作合同，同年政府便制定污水处理专营管理办法。但是，第三年年中开始，丁公司开始拖欠丙公司相关费用，政府于第四年年初废除此管理办法，丁公司不再向丙公司支付任何费用。正如上面所说，政府应该设立相关的专门监管部门，公平公正处理事务，不断的增强政府信用。
5 结语
PPP项目招标环节难免存在一些比较大的风险，当风险发生时产生的损失也比较大。所以，针对存在的风险和问题，应当进行全面详细地剖析，使风险能够合理分配量化，使风险消失在萌芽状态，或者直接避免某些不确定性风险的发生。招标环节对于风险的控制决定着项目能否成功开始。因此，在实际的工程项目当中，应当有选择、有方向的提升招标阶段的工作能力，完善整个招标环节的系统机制、招标流程，使得整个市场竞争的能力大大增强，企业经济效益得到提升，使PPP项目也能够更好的完成、更完美的方式面向大众，PPP模式的运行机制也能够不断地完善。
参考文献：
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