An Analysis of Rural Revitalization Measures to Activate Urban and Rural Resources
杨晓优 YANG Xiao-you
（中共长沙市委党校经济学部，长沙 410004）
（Department of Economics，Party School of Changsha Municipal Committee of CPC，Changsha 410004，China）
摘要：在普遍的乡村振兴热潮中，抓住关键路径和关键突破口是最重的。城乡融合是当前我国乡村振兴的关键路径，由此决定乡村振兴关键突破口是激活城乡两端资源。激活城乡两端资源的乡村振兴举措主要有三：一是因地制宜全面加强乡村公共产品供给激活；二是因地制宜创新乡村资源基本经济制度激活；三是着力优化乡村营商环境激活。
Abstract: In the popular rural revitalization boom, it is the heaviest to seize the critical path and key breakthroughs. Urban-rural integration is the key path for the revitalization of rural areas in China. The key breakthrough for rural revitalization is to activate urban and rural resources. There are three main rural revitalization measures to activate urban and rural resources: the first is to comprehensively strengthen the activation of rural public goods supply according to local conditions; the second is to activate the basic economic system of rural resources according to local conditions; the third is to optimize the activation of rural business environment.
关键词：乡村振兴；关键突破口；激活；城乡两端资源
Keywords: rural revitalization；key breakthrough；activation；urban and rural resources
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）21-0021-04
0 引言
当前，乡村振兴正在全国农村如火如荼地展开，但在普遍的乡村振兴热潮中，尤其需要有冷静的理性思考，抓住关键路径和关键突破口才是最重要的。因为，乡村振兴路径有多条。但关键路径只有一条——城乡融合，由此决定关键突破口也只有一个——激活城乡两端资源。
1 城乡融合是当前我国乡村振兴的关键路径
一切战略目标都是久远高大的，其实现路径往往有多条，但其中总有一条是最关键的，即项目计划中所有路径都必须经过的最长的一套路径。通俗点说，关键路径是最长且必经的路径，只有保证它做完了，才能保证项目做完。城乡融合就是当前我国实现乡村振兴战略目标的关键路径。
1.1 城乡融合是党的十九大报告关于乡村振兴战略中最关键的基本路径
党的十九大报告在关于“实施乡村振兴战略“的论述中明确指出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。这就是关于路径措施方面的，而且是最关键的基本路径——城乡融合。因为，乡村振兴路径有很多，尤其是我们这样一个发展极端不平衡的国度，各个乡村的具体情况千差万别，报告中不可能一一列举，只能从千差万别的具体路径中抽象出最关键的基本路径——城乡融合。这也是所有乡村振兴都必须走的必然路径。
1.2 城乡融合是我国乡村振兴必走的七路之首
在2018年召开的深入贯彻乡村振兴战略精神的中央农村工作会议上，不仅明确提出要“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，而且还系统阐述乡村振兴必须走的“七之路”，而七路之首就是“必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”。更重要的是对城乡融合之路详细阐述了两个方面：一是明确重点是乡村，即明确“要坚持以工补农、以城带乡，把公共基础设施建设的重点放在农村，推动农村基础设施建设提档升级，优先发展农村教育事业，促进农村劳动力转移就业和农民增收，加强农村社会保障体系建设，推进健康乡村建设，持续改善农村人居环境，”二是明确要全面城乡融合，即要“逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，让符合条件的农业转移人口在城市落户定居，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。”
1.3 城乡融合是当前我国城市化进入中后期阶段的必然选择
城乡融合，是人类社会发展和进步的必然趋势，是城市化进入中后期阶段的必由之路。早在19世纪中期,马克思、恩格斯就揭示出在人类社会发展进程中,城乡关系一般要经历由“一体”到“分离”到“联系”最终到“融合”的过程。纵观发达国家城乡关系演变的一般规律，大体就是沿着乡村孕育城市——城乡分离——城市统治和剥夺乡村——城乡对立——城市辐射乡村——城市反哺乡村——乡村对城市产生逆辐射——城乡互助融合，最终走向一体化。与之对应的城市化过程大致经历“s”形曲线三阶段：城市化水平在30%以下的初始城市孕育分离阶段是缓慢发展的“s”形曲线底部；当城市化水平达到30%以后，就进入中期城市快速发展的“s”形曲线腰部：城市开始统治和剥夺乡村进而导致城乡对立，城市人口短时间内快速突破50%，然后进入中后期的城乡联系趋向一体融合阶段，城市对乡村的辐射作用快速增强，带动乡村也适度快速发展，再进而乡村也逆辐射城市；当城市化水平达到70%时，就进入后期的城乡互助融合实现并最终走向一体的相对稳定发展阶段，即“s”形曲线顶部。发达国家城市化水平早在1950年就超过50％，1990年已达75％，早已进入城乡融合一体时代。
我国城市化率于1999年超过30%，迅即开启了我国城市化的快速发展阶段，仅8年后的2007年城市化率就达到了45.9%，飞奔50%。2008年党的十七届三中全会明确指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这意味着我国城乡关系开始朝融合方向发展。2010年城乡一体化在我国全面推开，年末城镇化率达49.68%，接近50%，可以说我国城市化正式进入中后期的城乡一体融合发展阶段。2017年我国总体城镇化率高达58.52%，接近60%，其中，很多大中城市早已超过70%，其城市化开始进入后期的城乡融合阶段。但我国城乡差距依然很大。由此，党的十九大首次提出了促进城乡融合要补短板的“乡村振兴战略”，而且明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。可见，城乡融合是我国城市化进入中后期阶段乡村振兴的必然选择。
2 城乡融合关键路径决定了乡村振兴关键突破口是激活城乡两端资源
2.1 城乡融合的本质决定了乡村振兴关键突破口是激活城乡两端资源
所谓城乡融合，就是结合城市和乡村生产生活方式的优点而避免二者的偏颇和缺点最终形成彼此不可分割的共同体。即城乡融合的本质是城乡一体共同发展。乡村振兴要走城乡融合之路，就是要把城乡当作一个整体从城乡两端想办法。而振兴发展靠的是各种要素资源的激活和聚集。因此，乡村振兴的关键突破口就是要激活城乡两端资源：一方面，乡村振兴首先是要激活乡村自身内在要素资源的活力，即把内在资源变资本。因为，内因是关键，它是乡村振兴的内在根据，决定着乡村振兴的基本趋向。另一方面，由于乡村落后，不仅单靠自身的力量很难赶上发达的城市，而且要激活乡村内在资源的活力也需城市先进要素的外在刺激和诱导。与此同时，城市及城市居民的高质量发展也需要乡村高质量发展与之配套。因此，从某种意义上说，激活城市要素资源支持乡村振兴具有更加重要的意义。
2.2 当前城乡融合的重点决定了乡村振兴突破口是激活城乡两端资源
乡村振兴战略的首次提出，不仅标志着我国城乡关系进入以乡村为重点的农业农村优先发展新时期，而且也意味着当前我国城乡融合发展的重点也转入到了乡村，并在2018年中央农村工作会议上作了明确阐述。这也决定了新时期乡村振兴的关键突破口是激活城乡两端资源。一方面，落后的乡村必须得到优先重点发展，这是乡村振兴的基本原则。因此，乡村振兴必须以率先激活乡村资源作为突破口；另一方面，以乡村为重点的城乡融合发展之路必须激活城市资源支持乡村振兴，才能使乡村真正得到优先和重点发展，加快把乡村这块短板补起来。因此，激活城市资源下乡也是重要突破口。
3 激活城乡两端资源的乡村振兴举措
3.1 因地制宜全面加强乡村公共产品供给激活
这是激活城乡两端资源促进乡村振兴的前提。一方面，在市场经济条件下，乡村振兴所需的社会化商品大生产，必须要以政府相对均等化提供基本的公共交通、水、电、通信和文教卫体等基础设施及其相应的服务为前提；另一方面，由于过去我国政府长期实施的优先城市和工业的城乡二元制度安排，造成大部分乡村尤其是边远地方的乡村公共交通、水电、通信、农田水利和文教卫体等基础设施及其服务与社会保障都远远落后于城市，尽管通过近些年的新农村建设和扶贫措施已有较大改善，但至今仍然是阻碍乡村社会经济发展的硬伤。不仅无法吸引城市资源下乡，而且更重要的是乡村固定性资源的内在价值很难被发现，而可流动性资源却不断往外流。因此，在实施乡村振兴战略过程中，各级政府首先应当做要的就是因地制宜全面地持续地加大乡村公共产品的提供力度，并逐步建立和完善其供给制度，推动乡村公共产品提档升级。
3.1.1 因地制宜全面建设省域城乡一体化乡村快速公共交通条件
目前制约乡村振兴的最首要的问题是城乡联系的基本纽带——乡村公共交通条件落后。尽管进入21世纪以来国家有村村通公路工程，但不仅这并没用被广大地方干部所充分认识，相关配套制度迟迟没跟上来，而且随着近年各地政府高度重视城市交通所带来的城市快速交通的飞速发展，乡村快速交通的缺少问题日益突出。即使是发达地区基本解决了城市内部和各大中小城市之间1小时快速交通，但恰恰就是最后的城乡直接联系纽带——县城与各乡镇之间的快速交通尚未引起足够重视。因此，省政府作为落实乡村振兴战略的第一责任主体，必须带头攻坚克难，坚决落实中央政策，完善相关配套制度，大力支持和督导县乡发动社会各界力量打造城城乡一体化乡村快速公共交通，实现中央省地县乡五级政府分工负责联动，全面系统打通整个城乡一体化的城乡沟通基本交通渠道，尤其是与省会大都市的快速交通，才是激活城乡两端资源促进乡村振兴的最基本的希望所在。具体可分两类：
①针对较发达和发达的中东部地区及个别高速交通建设好的西部省份（如贵州），要全面推广建设省域2小时、地县1小时、县域半小时城镇经济圈基本公共交通网条件。
②针对地广人稀且交通落后的西部地区，应因地制宜灵活建设省域1-4小时、地县1-2小时、县域1小时城镇经济圈基本公共交通综合网。
3.1.2 因地制宜全面加强省县城乡一体化乡村水电气文教卫通信等公共基础设施服务
目前，制约乡村振兴的第二大问题就是水电气文教卫通信等公共基础设施及服务落后。因此，省级政府必须率先带头全面加强这些公共基础设施及服务的全省统筹和相关政策的完善，不仅要督促各级地方政府和相关部门确保国家村村通、户户通工程落实到位，而且还要指导和督促各地县因地制宜全面加强尚未实现城乡一体化公共基础设施及其服务的乡村条件；县级政府作为乡村振兴战略实施的直接责任主体则要根据本县实际制订县域城乡一体化乡村水电气文教卫通信等公共基础设施建设规划并全力推进。总体上可分两类：
①针对基础较好的较发达和发达的中东部地区乡村，着重是要分类全面加强乡村公共基础设施服务。一是日常生产和生活所需的现代化水电气通信等部门硬件设施，要因地制宜全面推进由城镇和村镇相对集中提供与城镇相当的设施和服务；二是农田水力建设要根据各地实际情况按相当的现代化水平提供；三是文教卫等以软件服务为主的综合性公共服务，则可通过分级分类就近服务并全面提高乡村文教卫服务人员水平，与上级网络远程服务和人员流动性实地服务支持乡村相结合。
②针对基础较差的地广人稀西部落后地区乡村，全面推进水电气文教卫通信等公共基础设施服务的城乡一体化建设难度较大，则要有计划、有步骤地大力加强推进人口向城镇或村镇相对集中，逐步由相对集中的城镇和村镇集中提供较高的公共基础设施及其服务。
3.2 因地制宜创新乡村资源基本经济制度激活
这即是乡村振兴的关键性制度创新问题。因为，一方面，我国乡村社会经济的落后，很大程度是传统的城乡二元基本经济制度安排人为限制了乡村资源价值的实现。另一方面，内因是关键，只有率先从基本的经济制度创新上激活乡村资源的内在价值，乡村振兴才有自身发展的本钱。才能开启内在的振兴之路。此外，由于各区域发展情况及其乡村资源情况各不相同，制度创新必须因地制宜。为此，可从以下两方面着手：
3.2.1 因地制宜地进行区域乡村资源统一规划化建设制度激活
这既是现代商品化社会大生产的必然要求，也被乡村振兴搞得比较好的乡村（如长沙浔龙河）和地区（如浙江）所证实，尤其浙江经验得到了中央肯定并成为深入学习推广榜样。为此，2019年1月，中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部五部委联合推出“关于统筹推进村庄规划工作的意见”（农规发〔2019〕1号）。因此，各省市要借着这次全国村庄规划整治的东风，坚持县域一盘棋，大力推动各类规划在村域层面“多规合一”。着重从两个方面推进：
①规划推进相对集中的中心镇和中心村居住区建设，不仅可通过规划合理布局整治美化的乡村环境提升乡村资源的价值，而且通过规划集中居住建设，既节约部分宅基地土地资源并实现其土地资源价值，又可约乡村公共产品供给成本。
②规划推进符合乡村特征的特色产业专业化建设，既可推动土地资源适度规模经营发展，提升和变现土地资源价值，又可发现和挖掘乡村森林、水、生态乃至人文历史、民俗等各种资源的综合运用价值。像浙江鲁家村，就是用一辆小火车串起18个各具特色的家庭农场走上了规模经营的田园综合体观光旅游农业致富道路。
3.2.2 因地制宜地进行区域乡村资源全面资本化市场制度建设激活
这是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，一切可开发利用的经济资源都是有价值的财产，都是可以实现资产价值化，进而可进行资本增值运作的。但我国乡村因长期受计划经济体制及其观念影响，既没有乡村资源资产价值观念及管理制度，更没有资本价值增值观念及管理制度。为此，必须因地制宜建立乡村资源全面资本化市场制度体系激活乡村各种资源。
①必须因地制宜全面树立乡村资源资本化理念。所谓乡村资源资本化，就是一个乡村资源被发现、价值被提升、资源变资产、资产变资本的资源与资本经营过程。它不仅是市场经济条件下乡村振兴本钱的来源，而且也是乡村内在长期建设经营发展之道。事实上，率先振兴起来的乡村，都是各种乡村资源的全面综合利用。不仅包括目前被人们普遍认识到的乡村核心资源——土地，而且还应当包括尚未被村民广泛认识的那些附着在土地上的森林、水域及由此构成的生态综合体资源和自然景观资源等一切可逐步开发利用的自然资源，以及生存在这些土地上的乡民所创造的区域特色民俗文化、艺术、人才、工艺、建筑等一切可开发利用的人文资源。由于各地资源不同，必须因地制宜。
②必须因地制宜全面建立乡村资源资产管理、交易及资本化经营等市场制度体系。首先要因地制宜全面建立资源资本化的前提性制度———乡村资源资产化确权。只有明晰的产权才可入市交易。目前，全国范围的乡村土地资源资产化确权已基本完成，但乡村森林、水、生态等其它资源资产化确权有待明晰化；其次，要因地制宜完善资源资产的基础性市场交易制度——乡村资源资本化交易流转制度，包括交易平台、规则及监管等。目前这方面问题较多，不仅存在交易平台层级多而不统、事业还是企业性质定位不清，而且交易规则制度五花八门，导致现行农村产权交易成交少，交易平台运行困难等。为此，既需制订全国联网的统一规范化农村产权交易基本规则，又需因地制宜完善交易平台制度体系；再次，要建立一整套实现乡村资源资本价值增值的保障性制度——资源资本化运作制度，包括整合并购拆分制、投资扩张收缩制、融资抵押及风险应对等。
3.3 着力优化乡村营商环境激活
这是全面激活城乡资源振兴乡村的重要举措。所谓营商环境，广义上讲，是指伴随企业经营活动整个过程的各种周围境况和条件的总和，优化营商环境是一项涉及政治经济文化和社会各个方面的系统工程。优化乡村营商环境，主要是指各级政府部门要按照农业农村优先发展原则，努力为乡村企业经营打造一个政策有优惠、产业有特色、市场又公正公平的经营环境。
3.3.1 制订和加大优惠的乡村营商政策环境
即政府各部门要加大在财政、金融、土地、人才等政策方面给予乡村社会经济发展的优惠支持力度，充分发挥政府政策引导和推动乡村振兴作用。
①要制订要和加大乡村创业的财政税收补贴政策支持，如给乡村创业企业3-5年免税期，有条件的可以将首次创业、正常经营1年以上的返乡创业农民工纳入一次性创业补贴支持范围，对回迁或购置生产设备的返乡下乡创业企业，给予一定补贴等。
②要加大乡村创业的土地政策支持，诸如为土地规模经营提供尽可能好的流转服务和制度保障、村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标优先用于返乡下乡创业、允许利用宅基地建设生产用房创办小型加工项目及积极争取建设用地规划指标等。
③要制订和加大乡村创业的金融政策支持，诸如加大提供乡村创业免息或低息政策性贷款、小额信用贷款、农地农房抵押贷款、信用担保、农村经营保险和信托等金融支持。
④要加大乡村人才政策支持力度。首先要加强党对农村工作的领导，实施行政输入乡村振兴领军人才——优秀村支书！形成优秀的村支两委领导班子，带领村民走上乡村振兴之路。其次要实施引才工程，一方面，要加大选调和支持优秀年轻干部及文教卫人才到乡村基层锻练任职的力度；另一方面，要充分调动发挥乡村在外工作或刚退休的优秀乡贤人士支持家乡建设的积极性，组织坐谈、献计献策、捐资和委任职务等；再次要加大乡村人才培训服务的支持力度。既要加大村支两委干部的培训，也要加大优秀乡村经济人才和企业领导的培训，还要加大乡村职业培训的支持力度。
3.3.2 努力营造公正公平的乡村市场运行环境激活
即政府必须努力营造一个公正公平的乡村市场运行环境，充分发挥市场在乡村资源配置上的决定性作用。
①要营造公正公平的乡村市场营商政策法规制度环境基础，确保乡村市场营商政策法规制度本身的公正、公平性。包括市场准入、财政金融、土地及人才等各个方面都要一视同仁。要坚决破除传统的企业性质差异政策和经营人员地域差异政策。
②要营造公正公平的乡村营商政策法规执行机制，确保乡村营商政策法规执行的公正、公平性，并通过法规执行强制规范乡村经营者的市场交易行为，形成人人讲法和在法律面前人人平等的公正公平的市场法治环境。为此，不仅要加强乡村执法队伍并不断提高其素质，而且要实施适应乡村熟人社会的执法回避机制，即执法人员的非本乡化、亲戚回避制等回避制度。
③要营造公正公平的乡村市场营商文化环境。首先，乡村政府部门要通过乡村资源确权活动，使村民广泛树立乡村资源的价值理念和知晓权利用实现方式；其次，乡村干部要在乡村资源规模经营流转中，在充分尊重村民意愿的前提下，充当推动者、见证者和先行践行示范者，提醒和要求村民践行资源价值理念和遵守商品契约公平交易规则，既要让村民资源权利拥有者得实惠，也要吸引规模经营者扩大投资，放开手脚干。再次，要通过广播、网络及发宣传资料等各种形式，大力宣传乡村资源实现其商品价值的理论及其典型案例，使乡村人民树立乡村资源的价值理念及实现价值必须遵守公平交易法规，必须签订和严格遵守交易合同等。
3.3.3 大力打造优质高效的乡村政务环境激活
即乡村政府部门通过为乡村企业打造优质高效的政府服务环境，为企业省成本，提效益，促发展。
①加快推进乡村网上政务工程。即通过利用现代网络技术大力提高乡村党政工作服务效率，能网上办的尽量网上办，以化解乡村交通不便进城办事难的问题。
②大力推进县乡网上不能办的“最多跑一次”便民服务。一方面，要组建综合性的县政务中心，把涉及乡村的综合性行政事务由政务中心实施“最多跑一次”一条龙服务，并设立乡村服务快速窗口优先办；另一方面，部门内部也要实施最多跑一次服务改革，把只涉及某一部门的则由部门内部单独实施。总之，就是要规范行政服务，规范到人员、时间、地点，不仅要做到事有人办，而且还要及时办，杜绝政府部门人浮于事、工作拖踏现象。
③大力推进改善乡村行政服务态度和质量的评比和服务对象打分活动，坚决杜绝乡村基层办事人员服务中存在的野蛮无礼和各种刁难企业现象。
④要组织和推进乡村政府部门开展听企所需解企所求活动。一方面，市县有关部门组织乡村企业经营者进行集中学习指导相关政策，同时倾听他们所提的问题并积极解决；另一方面，市县政府各部门要不定期地集中和分开到乡村现场去倾听和解决乡村企业所提出的问题。总之，就是要努力营造亲民、便民服务的乡村行政服务形象。
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