Analysis of the Present Situation of Employment Mode in Railway Construction and
Suggestions for Improvement
张强 ZHANG Qiang
（中交第三航务工程局有限公司，上海 200032）
（CCCC Third Harbor Engineering Co.，Ltd.，Shanghai 200032，China）
摘要：架子队用工模式改变了管理层与作业层两层分离问题，但其对管理人员需求的大幅增加造成企业负担加重，铁路工程分包隐匿于架子队背后已长期存在，而层层转包、以包代管现象又被长期诟病，结合铁路工程用工模式现状，对改进劳务用工管理现状提出针对性建议，作出施工总承包企业发展自有建筑工人为作业层班组长、专业作业企业劳务用工为主体的多元用工方式的展望，建议施工总承包单位向工程总承包转型，并发展培育优质分包资源。
Abstract: The employment mode of the shelf team changed the separation between the management and the operation layers. However, the increase in the demand for managers caused the burden on the enterprise to increase. The subcontracting of railway works has been hidden behind the shelf team for a long time, and the phenomenon of subcontracting and scrow has been criticized for a long time. Combined with the status quo of the railway engineering employment mode, it puts forward targeted suggestions for improving the status quo of labor management, makes the prospect of the construction contractor to develop the multi-employment mode of self-constructed construction workers for the operation team leader and professional operation enterprise labor, recommends the construction general contractor to the project contract transformation, and develops and cultivates high-quality subcontracting resources.
关键词：架子队；分包；自有建筑工人；专业作业公司；工程总承包
Key words: shelf team；subcontracting；self-constructed construction workers；professional operating company；construction general contracting
中图分类号：F721.6 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）26-0050-03
1 铁路工程建设用工模式现状
1.1 架子队用工模式
架子队作为铁路工程建设特有的劳动组织形式，最初可追溯到建国初期的“架子连”，20世纪80年代铁道兵集体改工，原属铁道兵的工程局为补充一线施工力量继续采用该模式，20世纪90年代随着劳动合同制的推行与农民工进城务工大潮兴起，施工一线以临时用工形式大量使用劳务工，到本世纪初铁路工程建设项目不再有正式职工在一线充当劳动力，原作为一级建制的工程队也逐步消失，2005年“架子队”模式在铁路工程建设中被首次正式提出，2008年铁道部明确要求铁路工程项目积极推广架子队管理模式并沿用至今[1]。
架子队是以企业正式职工为管理和技术骨干组织劳务工从事施工现场作业，架子队管控层配置九大员（队长、技术主管、技术员、质检员、安全员、测量员、试验员、材料员、领工员），作业层即其下设的作业工班设置工班长。以自建型工班为骨干的常设架子队与以劳务型工班为补充的临时性架子队是目前常见类型。
1.2 分包用工模式
国务院相关主管部门先后在水运（2005）、公路（2011）、房建（2014）领域颁布了分包管理办法，针对房建（2014）、水运（2016）工程又相继制定了详尽的施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法，以部门规章的形式明确了分包范围、资质要求以及违法分包形式与认定处罚原则。
铁路建设市场分包概念的提出相对较晚，《中国铁路总公司关于开展铁路建设项目施工分包试点工作的通知》（铁总建设〔2017〕246号）以负面清单形式界定了专业工程分包范围[2]，目前仅在部分建设单位开展试点工作。
2 架子队与分包用工模式对比分析
2.1 架子队用工模式问题分析
随着施工企业经营领域的急剧扩张、施工任务的大幅增加，正式员工的数量补充无法满足架子队组织模式的需要，也不符合减少管理层级、缩短管理链条的扁平化管理要求。以铁路工程建设高峰期用工900人为例，每个架子队工班数量不宜超过5个，需至少增加管理人员54～68人（见表1），且有经验、善协调的管理人员不足造成架子队管理松散、生产效率不高。
架子队模式被盲目地、形式化地执行。实践中一是采取组建名义上的架子队，实际却以分包方式组织施工，签订阴阳合同、做两套账，表面是对劳务、材料与设备进行拆分并分别结算，暗处实为大包；二是将分包企业的管理人员编入架子队，实际按清单综合单价进行施工结算；三是“包工头”隐匿于架子队，担任架子队管理人员，直接与“包工头”进行劳务结算[3]。无论哪种方式均未改变以往“包工头”承包工程的实质，且架子队模式对技术管理人员的需求数量也成为不可调和的主要矛盾因素，架子队用工组织模式已名存实亡。
2.2 分包用工模式问题分析
施工现场分包队伍准入门槛低，履约能力与意识普遍不良，抱有侥幸、暴利心理，进场挤破头低价入围，亏本了就跑路扯皮，不达目的便停工闹事、消极怠工甚至恶意讨薪，投机心理强、履约意识差、信誉度不良，“包工头”式的组织模式仍普遍存在[4]。注册多家公司，随时随地改头换面便卷土重来，违约成本低廉，幻想与其共担风险是不切实际的，实干创业者少，缺乏打造专业化队伍的主动性与创造性。
分包队伍背景深厚，分包工程经被多次转包，实际施工人利润微薄甚至亏损，施工过程偷工减料、消极对抗、不服管理、无理要挟，迫使总包单位让步，质量安全隐患层出不穷，造成严重的经济信誉损失。层层转包更使得利益主体多元化，团队丧失凝聚力与战斗力。
总包项目部与劳务用工间属间接管理，作业层管理制度办法不健全更加剧了总包与分包队伍管理不协调不同步现象，质量安全责任无法有效传递到分包队伍，管理热情不高、流于形式，出现严峻的以包代管、包而不管现象。
2.3 架子队与分包用工模式对立统一关系分析
架子队实质是改变管理层与作业层两层分离问题而设计出的劳务用工组织模式，其优势在于夺回了施工现场生产管理的主动权，劳务人员归属感强，服从命令听指挥，保证了总包企业规章制度在作业层上的落实，能够充分发挥总包企业技术管理、资源配置上的优势，使得质量、安全、进度、成本四大目标可控，防范分包中普遍存在的以包代管、包而不管等不作为、难作为现象。
“麻雀虽小、五脏俱全”，复杂的组织架构背后是其对管理人员数量的过分依赖，目前企业管理人员的增长速度无法满足施工任务的增长，且管理层级延长，管理成本提高，企业负担加重，最终导致施工企业纷纷抛弃架子队，迫于业主标准化管理要求又不得不搞形式主义。
铁路建设项目施工分包试点象征着分包用工模式由幕后走向台前，分包在铁路工程建设中的地位逐步得到承认，然而铁路建设中隐匿于架子队背后的工程分包经验提醒我们，层层转包、以包代管仍屡禁不止，如不改进现有分包用工管理将重蹈其它施工领域工程分包困境的覆辙。
3 改进劳务用工管理的建议
3.1 建立健全作业层管理制度办法
劳务分包形式的劳务输入仍将在较长一段时间作为劳务输入的主要方式，企业在分包管理方面已推出系列制度办法，而作业层制度建设方面却是一块短板，管理人员往往力不从心，缺乏强有力的抓手，建立健全作业层管理制度办法是有效传递压力、消除以包代管的基础与保障。
3.2 扩大分包商选择范围实现充分竞争
目前邀请招标作为分包队伍选择的主要方式，人为干预指定分包、利益往来利益输送现象突出。可采取公开竞标的方式选择分包队伍，设置审批条件，对企业入库合格分包商开放分包招标平台。
3.3 分包招标设置标底避免恶意低价竞标
建立标准分包工序库，制定企业内部分包成本指导价，在分包工程招标时设置标底，防范恶意低价中标及不平衡报价，让分包商有利可图，建立良性的市场竞 争环境。
3.4 对分包商实施更为精细化的分级管理
重视分包商的考核评价以及结果运用，通过考评结果对分包商划分五个等级：黑名单分包商、不合格分包商、合格分包商、优质分包商与战略合作分包商，建立配套管理制度对不同等级的分包商给予工程量划分、保证金、投标加分、支付比例等方面限制或政策优惠，对分包商实施更精细化的管控。
3.5 利用信息化手段倒逼管理提升
制度不能有效地落地执行，权力运行缺乏制约监督在分包管理中被长期诟病，信息化平台建设旨在做到“管理制度化、制度流程化、流程表单化、表单信息化”，经办人员按权责分工在平台上进行决策或操作，根据管理水平分级授权，根据专业能力局部授权，设立权责对等、运转协调、有效制衡地监督机制，形成基础工作扎实、决策有依有据、权力运行透明、监督考核完备的运行体系。
3.6 培育自有技术骨干担任作业层班组长
班组是施工一线的最小作业单元，在现场作业或带班作业的班组长是直接控制作业面施工质量的责任人，为夯实质量基础，强化作业层管理，蒙华铁路在全线推广班组长工程质量责任制[5]，通过明确关键工序班组长及其质量责任，规范管理，将技术、质量、作业标准落实到作业层、作业面，在铁路工程建设中取得了积极的示范作用，并为铁路工程分包积累了宝贵的经验，然而现场管理的实际行为人依然是分包负责人，总包单位的管理仍属于间接管理，建议通过培育自有技术骨干担任作业层班组长，扭转作业层不听指挥不服从管理的被动局面，收回作业层管控的主动权，同时为企业储备以特种作业工种、高技能建筑工人为主的自有建筑工人队伍，以适应瞬息万变的劳务用工制度改革。
3.7 优化项目部组织架构、理顺各级职能
干负干的责任、管负管的责任，只有理顺管理层与作业层各级职能，才能实施有效的监督考核与责任追究。管理层负责目标控制，取消架子队，将技术与管理职能上移；作业层班组长负责作业质量与施工安全，将现场管理权力下放。
4 展望
专业作业企业将成为总包单位劳务输入的主要方式，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）提出推动劳务企业转型，以专业作业企业作为劳务用工的主要载体，大力培育砌筑、木工、电工以及钢筋制作等以作业为主的专业企业。
《关于培育新时期建筑产业工人队伍的指导意见》（征求意见稿）更进一步提出新型用工体系下施工承包企业自有建筑工人为骨干，专业作业企业自有建筑工人为主体的多元化用工方式。
工程总承包是施工总承包企业发展转型的必然方向，《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）指出建设单位应优先选用工程总承包模式，政府投资项目和装配式建筑应积极采用工程总承包模式，建议企业在分包商分级管理的基础上着力培育一批优质、战略合作专业承包企业向总承包企业转型，为工程总承包储备优质分包商资源。
参考文献：
[1]王淑雨，孙锐娇.铁路建设项目架子队管理模式调查与分析[J].铁道工程学报，2012，29（07）：97-100.
[2]王鹏.铁路建设工程施工分包法律法规问题研究[J].工程经济，2018，28（08）：19-22.
[3]杨松，王钦俞，刘杨晋杰.铁路工程项目实行架子队管理模式探索与研究[J].铁路工程造价管理，2010，25（02）：41-43.
[4]吕卫柯.国有施工企业分包管理的现状分析与对策研究[C].2018年9月建筑科技与管理学术交流会，2018：4.
[5]张梅.蒙华铁路确保隧道施工质量安全关键措施[J].隧道建设（中英文），2017，37（12）：1503-1507. |
